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关于建立健全农村留守老年人关爱服务体系的实施意见

稿件来源:黑龙江省民政厅    发布时间:2018-08-15     【返回】

各市(地)民政局、公安局、司法局、财政局、人力资源和社会保障局、文化局、卫生计生委、扶贫办、老龄办:

    为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,不断健全完善养老服务体系建设,民政部、公安部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、文化部、卫生计生委、国务院扶贫办、全国老龄办印发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》(民发〔2017〕193号),以促进农村留守老年人安享晚年幸福生活为落脚点,就加强农村留守老年人关爱服务作出新部署。为落实国家相关要求,制定本实施意见。

    一、指导思想、发展目标和职责定位

    农村留守老年人问题是我国工业化、城镇化、市场化和经济社会发展的阶段性问题,是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。当前我国已进入中国特色社会主义新时代,党中央和国务院心系农村留守老年人安危冷暖,各级政府和社会各界要共同努力解决这一问题。

    (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻党中央国务院关于养老服务体系建设的重大决策部署和省委省政府工作要求,以农村经济困难家庭的高龄、失能留守老年人为重点对象,以防范留守生活安全风险为服务方向,以增强生活照料、精神慰藉、安全监护、权益维护为服务内容,以督促县乡政府履行职责为抓手,以防范冲击社会道德为底线,努力健全和完善农村留守老年人关爱服务体系,建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务工作机制。

    (二)发展目标。力争到2020年,农村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度全面建立,关爱服务体系初步形成,关爱服务普遍开展,养老、孝老、敬老的乡村社会氛围更加浓厚,农村贫困留守老年人全部脱贫。

    (三)明确职责定位。

    一是强化家庭主体责任。家庭是农村留守老年人赡养和关爱服务的第一责任主体,政府和社会各界要共同强化家庭和子女在赡养、扶养留守老年人中的法定义务。子女或其他赡养人要依法履行经济供养、生活照料和精神慰藉的义务,扶养人依法履行扶养义务。在履行法定赡养和抚养义务的同时,其他赡养人、扶养人还要关爱老年人、看望或者问候留守老年人。

    二是促进农村自治协同。充分发挥村民委员会自治协同作用,引导农村老年人协会、农村社会组织和社会工作服务等组织,依托农村养老服务设施和农村社区服务中心平台,积极开展留守老年关爱服务。村民委员会发挥协同作用,重点加强留守老年人子女、家人、亲属、邻里的联结,增强以子女为中心的家庭支持、以血缘为中心的亲属支持、以邻里为中心的社区支持,减少农村不孝不养、不敬不养现象发生。

    三是县乡政府履职尽责。落实县乡两级政府在维护留守老年人权益中的基本职责,帮助留守老年人维护自身合法权益,提高安全防范自我保护能力。对欺老虐老、不履行赡养或扶养义务、遗弃老人、涉老金融诈骗等侵害农村留守老年人权益的,要协调相关部门、单位依法追究其法律责任。各级公安机关要及时排除、化解涉及留守老人的矛盾纠纷,大力打击侵害老年人权益违法行为,涉及侵害留守老人案件要第一时间接警受理、第一时间通报有关部门,防止针对留守老人的重特大刑事案件和恶性事件发生,切实保障留守老人生命财产安全。各级法律援助机构要积极为留守老人提供法律援助服务。

    二、建立健全农村留守老年人关爱服务制度

    (一)实施农村留守老年人定期探访制度。村民委员会要建立留守老年人定期探访制度,及时了解农村留守老人生活状况,在各村民小组,为留守老年人就近安排探视人,保障对留守老年人每人每天探视1次;在本村范围内,按照村民小组分布组建留守老年人定期探访队,由3-5名村民构成,保障每个村民小组内,对留守老年人每周探访1次以上。探视或探访期间,如发现留守老年人因突发事件导致生活陷入困境或生活不能自理,村民委员会要尽快联络留守老年人的子女或家人,并组织亲属或邻里应急照护留守老年人。

    (二)建立农村留守老年人信息台账制度。为掌握留守老年人基本信息和辖区总体数据,各县(市、区)要组织各乡(镇、街道),对留守老年人进行调查摸底、登记造册,重点排查低保低收入家庭和建档立卡贫困家庭中的高龄、失能的留守老年人情况。建立《留守老年人信息台账》(见附件2.3.4),准确掌握留守老年人的人口规模、经济来源、家庭结构、健康状况、照料情况等基本信息,做到精准界定、精准排查、精准识别,确保精准定位到村、精准识别到户、精准建档到人。加快建立纵向贯通乡(镇、街道)和村级的留守老年人信息台账,在县(市、区)和市(地)建立起农村留守老年人数据库,横向连接民政、公安、司法、财政、人社、文化、卫生计生、扶贫、老龄等部门的留守老人信息交换机制,实现动态管理和信息共享。

    (三)开展农村留守老年人分类管理制度。村民委员会和农村老年人协会要共同建立留守老年人分类管理制度,通过入户踏查和邻里访谈,了解掌握全村所有留守老年人的生存状况,以此为依据,由村民委员会和村老年人协会对本村留守老年人进行集体评估。通过集体评估,实施分类管理。把农村低保低收入家庭家庭中的高龄、失能留守老年人作为第一类服务对象,对其监护安全、重点照护、优先服务;把农村建档立卡贫困家庭留守老年人、残疾留守老年人作为第二类服务对象,帮助其脱贫、维护其权益、加强探视;把家庭收入尚可、生活能自理的留守老年人作为第三类服务对象,对其开展精神慰藉、组织文娱活动、加强关爱。

    (四)健全留守老年人关爱服务清单制度。在已推行的全省《老年人居家社区养老服务清单》基础上,鼓励各地增加农村留守留守老年人照护项目,重点发展助餐、助浴、助洁和助医等服务。鼓励村集体经济收益用于留守老年人关爱服务,维护留守老年人的政治权利和经济权益,支持老年人在村集体经济、土地流转等重大事项上行使表决权,农村集体经济、农村土地流转等收益分配应充分考虑解决本村老年人的养老问题,增加对留守老年人关爱服务的资金支持。

    (五)探索推行留守老人风险评估制度。有条件的地方,探索建立农村突发事件和灾害应急预案。根据留守老年人经济收入、赡养、健康等情况,由县级人民政府每年至少组织开展1次留守老人风险等级评估,并根据监测评估情况及时采取有针对性的应急救援措施,排除安全隐患、降低风险发生。县级人民政府要建立“信息畅通、流程清晰、统一指挥、职责明确、快速响应、处置有效”的应急救援机制,完善突发事件应急预案。各级公安、城管、妇联、残联、医院和村(居)民委员会、农村老年人协会等如发现农村留守老年人外出流浪乞讨、遭受非法侵害、发生危重病情、严重精神疾患、面临重大困境等情况时,要及时联络留守老年人户籍(或常住地)所在乡(镇、街道)政府,县级民政部门、乡(镇、街道)政府核实情况后及时实施关爱救助。

    三、着力完善农村留守老年人关爱服务体系

    (一)鼓励邻里乡亲守望相助。提倡亲友、邻里对留守老年人给予适当的生活照料和精神关爱,提供日常关爱服务。留守老年人的子女或家庭,协商确定一名邻里担任联络人,帮助子女探视留守老年人;对具备一定经济条件的留守老年人家庭,子女或家人可采取低偿、有偿方式,委托亲属、邻里代为照顾并妥善安排生活,同时向村民委员会及时、如实报告去向、联系方式等信息。对患有严重疾病、已经丧失自理能力的老年人,家庭应协商留下1名家人照料,或雇佣专人照料老人,避免生活不能自理的老年人因独居而陷入困境。

    (二)提倡农村社区自助互助。发挥农村社区服务中心在农村为老服务中的平台作用,组织留守老年人开展自助互助方式的照料服务,做好互助服务累计互换。村民委员会要大力宣传孝亲敬老典型,增强村规民约的道德约束,对留守老年人的子女或其他赡养人进行普法宣传。对留守老年人的赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务,或遗弃留守老年人的,村民委员会发现后可上报乡、镇政府或街道办事处,并由有关主管部门依法进行处罚。

    (三)拓展老年人协会专门服务。村党支部和村民委员会要积极鼓励本村老年人自愿建立老年人协会,帮助老年人协会充分发挥自我管理、自我教育、自我服务等功能,加快实现老年人协会这一公益性老年群众组织在我省农村的全面覆盖。农村老年人协要会在本村党支部、村民委员会领导下开展工作,代表老年人的利益,反映老年人的需求,维护老年人的合法权益,组织老年人开展各种文体娱乐活动和互助活动,带领广大老年人参与经济和社会发展,为提高老年人的生活和生命质量服务。农村老年人协会要把对留守老年人的关爱服务作为重点,通过组织文体活动、入户探视探访、年节慰问帮扶和开展临终关怀等方式,提高农村留守老年群体的凝聚力。积极鼓励各地将农村互助幸福院等老年服务设施交由老年协会等社会力量运营管理,把具备资质的老年协会纳入政府购买服务承接主体的范围。

    (四)引导慈善捐赠和志愿服务。各级政府要引导志愿者协会、慈善协会等组织,把慈善、捐赠和志愿服务延伸进入农村。鼓励农村基层组织吸纳村民代表、驻村干部、支教大学生、妇女和老年人代表等组建志愿者队伍,并为志愿服务活动开展提供场所和其他便利条件。努力建设城乡互联、服务相通的农村志愿服务体系,让城乡志愿者、志愿服务组织为留守老年人提供内容丰富、形式多样、符合需要的志愿服务。鼓励低龄健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务,探索建立志愿服务互助循环机制。

    (五)推行政府购买服务制度。各级财政、民政部门要把农村留守老年人关爱服务纳入政府购买服务目录,引导专业社会工作机构和社会组织开发社工介入服务项目、社会组织公益创投项目,提高关爱服务专业化水平。发挥社会工作人文关怀、助人自助的专业优势,在留守老年人相对集中的农村设立社会工作站点,为留守老年人提供心理疏导、情绪疏解、精神慰藉、代际沟通、家庭关系调适、社会融入等服务。县(市、区)政府要为社会组织落实税费减免政策,加快孵化培育专业化为老社会服务机构,增强农村留守老年人安全防护、生活照料、紧急援助、康复护理等方面的服务能力。鼓励农村经济合作社、农村电商组织等其他社会力量参与关爱留守老年人。

    (六)探索居家养老社会化服务。在有一定信息化基础、城乡逐渐融合的地区,鼓励推行城乡一体化、服务均等化的居家养老智慧服务。依托各市“12349”“96760”等助老服务热线、区县养老服务呼叫中心(虚拟养老院),采取移动互联网+物联网技术,开展线上+线下联结的居家养老服务,努力为农村留守老年人提供更加公平、普惠的社会化居家养老服务。

    四、推进农村关爱服务工作运行机制

    (一)加强组织领导。各地要建立健全党委领导下的政府支持保障、部门协同配合、群团组织积极参与、村民委员会和老年协会发挥骨干作用、社会力量广泛参与的农村留守老年人关爱服务工作机制。各级老龄工作委员会、养老服务业发展领导小组要将农村留守老年人关爱服务纳入统筹指导范围,推进留守老年人关爱服务与老龄工作、养老服务协调发展。鼓励各地建立健全工作考核、责任追究和奖惩机制。明确省、市、县、乡工作重点。各市(地)政府及相关部门,要把推进政府购买服务、建设关爱服务设施、开展农村互助养老服务作为重点,开展农村留守老年人关爱服务质量监管,推动补贴政策落实。县乡两级政府及相关部门,是开展农村留守老年人关爱服务的实施主体,重点是建立各项关爱服务制度、实施关爱服务项目,确保扶持政策和项目资金发挥实效。

    (二)明确部门职责。民政部门牵头做好工作协调,将农村留守老年人关爱服务体系纳入农村养老服务体系统筹考虑,培养壮大农村养老服务和社会工作专业人才队伍,推动农村养老服务设施建设。公安部门要依法严厉打击侵害留守老年人合法权益的违法犯罪行为,督促、指导乡镇政府落实农村为老设施的消防设施器材建设、日常消防安全管理和老年人消防安全宣传教育工作。司法行政部门要做好法治宣传教育工作,依法为留守老年人提供法律援助服务。财政部门要积极支持农村留守老年人关爱服务工作,完善政府购买服务制度。人力资源社会保障部门要建立健全覆盖城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保障公共服务体系,逐步提升社会保障水平。文化部门要依托基层综合性文化服务中心,为农村留守老年人提供丰富多彩的文化服务,丰富老年人精神文化生活。卫生计生部门要落实基本公共卫生服务项目,为65周岁以上农村留守老年人提供健康管理服务,会同民政等部门推进医养结合工作。扶贫部门要协调落实脱贫攻坚政策,支持做好建档立卡贫困留守老年人脱贫工作。老龄工作机构要统筹协调留守老年人关爱工作,培育和发展老年协会,做好留守老年人权益维护,加强孝亲敬老社会宣传与人口老龄化国情教育。

    (三)提供资源支持。地方各级政府要优化和调整支出结构,加强农村留守服务中心、老年人日间照料中心、农村互助式幸福院、农村敬老院等基础设施建设并提高服务水平。各类农村养老服务设施要向有需求的农村留守老年人开放。有条件的地方可将农村互助幸福院日常运行维护费用纳入财政预算支持范围,力争到“十三五”末,农村留守老年人关爱服务实现农村社区全覆盖。用于养老服务的财政资金和彩票公益金要向农村养老服务建设项目倾斜。地方各级政府加快落实基本医疗、基本养老、社会救助、社会福利等社会保障制度,坚持应扶尽扶,精准识别农村贫困人口,将符合条件的留守老年人全部建档立卡,帮助脱贫脱困。

    (四)营造社会环境。在政策上,积极鼓励农村劳动力就地就近转移就业。各地各部门要畅通信息渠道、创新方式,大力开展农民工创业就业政策、岗位信息宣传,提高创业就业政策知晓率。精准开展岗位信息服务,结合留守老人家庭劳动力就业技能和就业意愿等情况,有针对性地开展岗位推荐,实现用工岗位信息服务全覆盖。在宣传上,研究总结与宣传推广各地农村留守老年人关爱服务先进经验;大力宣扬积极老龄化理念,倡导健康生活理念,开展健康生活知识教育,引导留守老年人保持身心健康;加强孝亲敬老传统美德宣传,形成互帮互助、助老爱老的良好风尚,营造全社会正确对待、积极接纳、关心关爱留守老年人的友好环境。

    (五)强化落实主体责任。农村留守老年人关爱服务工作实行县乡两级政府负责制。县乡政府要坚持守土有责、守土负责、守土尽责,做好辖区内农村留守老年人的关爱服务工作,及时分解工作任务,严格落实责任单位、责任人,制定县乡留守老年人关爱服务工作考评办法。各级政府要把农村留守老人关爱服务工作作为督查督办的重要内容,适时对工作落实情况开展督促检查,推动工作落实并通报检查情况,对重视不够、措施不实、任务不落实的部门和个人要严肃追究责任,特别是对底数不清、风险隐患排查不扎实、突发事件处置不及时、关爱服务流于形式的要严肃处理。各市(地)要根据本实施意见精神,结合实际,抓紧制定具体实施细则。

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